朱兴雨 如皋市人大常委会环资城建工委
综述：在今年初召开的市十七届人大三次会议期间，市人大代表在认真调查研究、广泛听取群众意见的基础上，紧紧围绕我市改革发展大局和人民群众普遍关心的热点、难点问题，共提出1件议案和351件建议。为让人大代表和人民群众及时了解代表提出议案建议和“一府一委两院”办理议案建议的情况，本报将在“人大代表履职视窗”专栏陆续刊登部分代表建议内容以及建议承办单位的办理工作情况，以回应人大代表和人民群众的关切。
近年来，随着农村经济的快速发展，广大农村群众对改善居住条件的积极性日益高涨，特别是自2017年10月习近平同志在党的十九大报告中提出了“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略”以来，精准扶贫、特色田园乡村建设相继开展，激发了社会资本积极参与的热情，农民对进一步改善居住条件的欲望越来越强烈，新一轮的农村建房热悄然出现，农村规划与建设管理工作形势十分严峻。
一、当前农村规划与建设管理存在的主要问题
去年下半年，市人大常委会组织对市政府相关部门开展了工作评议，不少人大代表就农村规划与建设管理工作提出了如下问题：
一是规划建设管理政策不明确。2005年推进农村集中居住后，农村规划建设管理似乎有所弱化，村镇规划建设政策不明，基层干部群众为改善住房条件左右为难。一些镇街道之间农民建房管理尺度不一，农民怨言较多。农民集中居住和危房翻建手续及政策迟迟得不到落实，审批手续比较繁琐、环节过多，办理流程不够公开透明，目前农村基层危房只能在原有宅基地上简单修缮，不得新建改善居住环境；对建房政策宣传不够，是否可以建两层房子至今政策不明确。而当前农村贫困群体买不起房，也不允许再建，住的都是几十年的老旧危房。
二是原有的乡村集居区规划难落实。随着前几年的农民集中居住区建设、2018年的特色田园乡村建设不断深入开展，而乡镇早期都有自己的乡村建设集中居住规划，但大多不能继续推进，难以落实到位。对农民占用的集中居住地，村集体只能采取以租代征的形式支付土地租金，无形地增加了村集体负担。主要原因是与国土部门不能很好衔接，规划新型集居区虽然通过用地调整，用地性质已调为一般农用地，但仍未成为建设用地，国土部门视为违法用地、违法建设，故而在建工程常常因为“卫片”反馈受到其处罚决定书；而且规划的农民集中居住地范围早已规定不再扩大，农民进不去，到集镇购买房屋距离太远，新增的搬迁户都难以在村内安置消化。实际情形是，当前相当一部分农民建房的愿望是依然承袭传统方式“原宅原建”，他们大多未批而建，朝向、宽度、高度随意性大；随心即建，不考虑村庄的整体性及四邻的关系，还常常引发邻里矛盾。
三是房屋建设难审批，严格执法难度大。由于规划的新型集居区国土部门不认可，不核发集体建设用地使用权证，后面的市规划局就不能核发乡村建设规划许可证，造成审批肠梗阻；有的集居地住建部门虽出具了规划用地红线图、制印下发了乡村建设规划许可证，但许可证原件仍留在住建部门未下发，导致后续的建筑施工许可证不能下发。当前，农民建房除了存在审批难、办证难外，农民违规建房还往往难以监管到位。合法手续难办、违法成本低，导致不少农民建房干脆不履行任何审批手续。
四是建设施工难监管，质量安全隐患大。农民建房基本上是自身为主，大多没有正规的设计图纸，为了节约成本大多请些无资质的建筑工匠，不懂砂浆和混凝土标号，不懂钢筋的制作和配合比，凭经验施工，有的甚至使用劣质建筑材料，房屋刚刚建成便出现漏水、侧倾、墙体开裂等质量问题，成为危房，安全隐患很大，令人担忧。同时，由于基层无规划质检人员，对于村民自建房无法监管，造成监管盲区。
五是土地资源浪费大、旧庄闲舍复垦难。按照土地管理部门要求，农户在集中居住地建设新房后旧房屋必须拆除复垦，进行耕地恢复补偿，而实际情形是，绝大多数农户新房屋建成后，旧宅长期闲置或堆放杂物，或让老人“坚守阵地”造成耕地浪费。
二、有关建议
一是尽快出台全市统一的农村建房用地政策，进一步明确规范农村建房审批程序。建议市政府明确一个牵头部门负责此项工作。乡一级应编制完善科学详细的建设规划，村级明确建设用地；同时加强规划落实监管，确保指导到位、规划到位、监管到位、落实到位。通过科学编制完善乡村规划，以此进一步强化耕地保护措施，从严管理土地，采用法律、经济、行政等手段，坚决制止未批先建、少批多建等违法行为。要落实土地管理的问责机制，强化对土地管理行为的监督检查，加强土地管理的队伍建设，严格内部监督约束机制，规范执法程序，提高依法履职能力。
二是尽快出台关于规范农村村民住宅建设的指导意见。加强农村建房指导，建议借鉴江西婺源的做法，结合各自实际制定相应的农村住宅建设标准或规范，加强对农村建房的指导和刚性约束指标，改变农村村民自主建房无质量标准、无面积限制、无高低标准可依的局面。
三是加大法制建设宣传力度，提高村民依法建房意识。要积极借助精准扶贫、乡村振兴等契机，加大对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的宣传力度，切实增强各级各部门和广大农村群众的土地保护意识和规划法制观念，真正做到无规划不建设、无审批不开工，切实维护规划的权威性和严肃性。
四是进一步加大对农村危房改造力度。建议增加乡村危房改造的指标，惠及更多困难群众；调高补助资金，确保弱势群体体会到党和政府的温暖，能够安居乐业。
建议承办单位：市自然资源局。
协办单位：市住建局、农业农村局、城管局。
